Компьютеризация работы конгресса

 

Компьютеризация работы конгресса

 

Под куполом Капитолия

Компьютеризация работы конгресса

За последние полтора-два десятилетия деятельность американского конгресса приобрела новые черты.

Никогда ранее потребность в квалифицированной обработке разнообразной информации не была столь огромной. Правительство и конгресс должны оперативно реагировать на такие острые вопросы, как охрана окружающей среды, борьба с преступностью, многие социальные и международные проблемы. Количество анализируемой информации возросло на порядок. «Век информации» потребовал внедрения в ткань законодательного процесса новейших средств ее передачи, анализа и хранения: компьютеров, терминалов, лазерных принтеров, графопостроителей, оптических систем хранения информации, факсимильных средств ее передачи, телекоммуникационных систем (включая спутниковую, оптико-волоконную, микроволновую и др.)

Внедряя новейшую технику в ткань всех общественных процессов, включая политические, американское общество приобретает — с точки зрения способностей адаптироваться к меняющимся условиям — качественно новые черты, еще не нашедшие отражения в учебниках по обществоведению. Закрывая глаза на эти явления, мы рискуем навсегда остаться в прошлом веке не только в сфере технологии производства, но и по всем параметрам общественного бытия. На примере компьютеризации конгресса авторы хотели заострить внимание не на том, сколько компьютеров в том или ином подразделении конгресса, а на том, что систематическое применение новейшей информационной технологии в политическом процессе ведет к качественным изменениям в функционировании общества в целом.

В «век информации» политик должен ориентироваться в ее огромном потоке; каждое решение — это результат экспертного анализа, сопоставления альтернатив, политической конъюнктуры и т. д. На принятие решения влияют и статья во влиятельной газете, и рекомендация исследовательской организации, и сведения, полученные в ходе закулисных контактов с администрацией и различных политических сил, и материалы, подготовленные аппаратом конгресса. Необходимо знать реакцию аудитории во время очередной встречи с прессой. Для законодателей даже готовятся (в целях экономии их времени) видео- и аудиоблоки информации.

Конгресс обслуживается огромным аппаратом, насчитывающим до 40 тыс. человек, на его финансирование выделяется свыше 1 млрд. долл. ежегодно. Внедрение новейшей информационной технологии началось в 1966 г. установкой трех компьютеров. Сегодня она — неотъемлемая часть разработки законов, деятельности комитетов, ведения административных дел. В период работы 100-го конгресса произошел переход от дискретных компьютерных систем третьего поколения к интеграционным микрокомпьютерным системам.

На финансирование компьютерной сети конгресса выделяется до 110 млн. долл. Выделение в условиях бюджетного дефицита таких средств связано не с расточительностью или стремлением повысить престижность законодательной власти. Компьютеризация позволяет конгрессу достаточно компетентно выступать с инициативами по сложнейшим проблемам независимо от администрации и лучше контролировать ее деятельность, хотя в этой области остается еще немало проблем. Высокая информированность законодателей служит барьером, пусть не всегда достаточно надежным, на пути коррупции.

Благодаря закону о свободе информации конгресс имеет возможность официально требовать информацию от правительства, организаций и частных лиц, т. е. созданы политико-правовые возможности для независимой экспертизы. Практика политической жизни США свидетельствует, что затраты на независимую экспертизу и даже ее дублирование многократно компенсируется принятием наиболее адекватных национальным интересам решений, требующих глубоких специальных знаний, блокированием групповых и ведомственных интересов. Многие направления развития экономики, науки и техники стали сферами коммерческих интересов влиятельных промышленных групп, ученых, конструкторов, рабочих, производящих новую технику, составляющих сплоченные «группы интересов». Развитие же ряда этих направлений (военная технология, сверхпроводимость, супер-ЭВМ, ядерная физика и др.) зависит от контрактов федеральных ведомств, которые подвергаются мощному давлению со стороны заинтересованных кругов, доказывающих, что именно их деятельность незаменима с точки зрения национальной конкурентоспособности, обороны и т. д., превращающих такую деятельность в кормушку.

Развитие независимой экспертизы на основе новейшей информационной технологии усиливает альтернативность в работе конгресса, позволяя анализировать возникающие в ходе политической борьбы предложения, отбрасывать оказавшиеся при анализе неэффективными или некорректно сформулированными. Политические основы альтернативности обеспечены двухпартийной системой как в масштабах страны, так и в конгрессе. Благоприятные условия для плюрализма мнений и их демократической конкуренции созданы в рамках сложившегося, имеющего прочные исторические и культурно-социологические традиции гражданского общества. Этому способствует и деятельность многочисленных общественных, профессиональных, религиозно-этических и прочих организаций, охватывающих буквально всю общественно-политическую жизнь,— их насчитывается в стране около 20 тыс.

Большое распространение в работе конгресса получили средства электронной почты и компьютерного анализа корреспонденции, позволяющие в большей мере учитывать общественные настроения, эффективнее интегрировать их в русло конструктивного политического процесса.

У политиков появилась возможность быстрее реагировать на проблемы их избирательных округов (а от этого во многом зависит успех на перевыборах). Повышение уровня «обратной связи» с избирателями вообще укрепило стабильность общества. В практику работы законодателей уже входит спутниковая телесвязь с аппаратом и избирателями на местах: первые такие видеоконференции проведены еще в 1978—1979 гг.

Высокий уровень информационного обеспечения дает конгрессу возможность действовать быстрее в ситуациях чрезвычайных, требующих энергичного вмешательства. Это ослабило былое преимущество администрации, которой раньше отводилась эта роль, а конгресс довольствовался информацией об уже принятых решениях. Участие конгресса в оперативной выработке решений снижает вероятности ошибок и злоупотреблений в таких ситуациях.

В будущем подключение компьютерных систем конгресса к правительственным и коммерческим (а процесс этот начался) позволит создать общенациональную информационную сеть, что поднимет уровень согласования общественных интересов, универсализации работы политических институтов, сделает прогнозирование и планирование общественных процессов неотъемлемой частью государственного управления.

Структура органов информационно-аналитического обеспечения конгресса

Важнейшими элементами этой структуры являются: аппарат комитетов, помощники законодателей, службы информационно-аналитического обеспечения палат и конгресса в целом.

Аппарат комитетов отличается профессионализмом, опытностью и узкой специализацией, продиктованной прерогативами комитета.

В настоящее время численность этого аппарата в сенате около 1,5 тыс. сотрудников, а в палате представителей — свыше 2 тыс. Количество их колеблется в зависимости от роли комитета и объема работы от 20—30 до более 120 человек. Около 150 человек работают в совместных комитетах конгресса. При формировании аппарата права партийного меньшинства гарантированы: за ним «закрепляется» определенная часть сотрудников, работающих только на него. Привлекаемые конгрессом эксперты должны быть максимально независимы от ведомств, промышленных и научных группировок. Зависимость законодателей от воли избирателей уже предопределяет их стремление к экономии средств налогоплательщиков и создает определенный барьер на пути лоббистов.

Важную роль играют помощники законодателей. Каждый законодатель располагает средствами на оплату услуг постоянных помощников и консультаций временно привлекаемых специалистов (финансирование не связано с наличием жесткой тарифной сетки, а определяется потребностями дела). Уже в начале 80-х годов в среднем в аппарате конгрессмена было около 15 человек, у сенатора — около 36. При этом до одной трети помощников базируется в избирательных округах и штатах. Общее число помощников конгрессменов в 80-х годах превысило 7 тыс., а сенаторов — приблизилось к 4 тыс. Возрастной состав сравнительно молодой, примерно половина помощников сенаторов моложе 35 лет, это энергичные и образованные люди, составляющие потенциал будущего контингента политиков, обладающих опытом работы в государственных учреждениях. По образованию помощники — в основном гуманитарии, хорошо владеющие компьютерной техникой.

Помощники подбирают материалы, присутствуют на слушаниях, формулируют запросы в информационные службы, составляют речи, тексты законопроектов. Они ориентируются в широком круге вопросов, задачах конгресса, расстановке политических сил, способны нащупать пути достижения консенсуса или компромисса.

Большой интерес представляют информационные системы, действующие в обеих палатах. Каждая обладает определенной «автономией» и имеет выход на общеконгрессовские службы.

Компьютерное и информационное обеспечение сената

Информационная система поиска. Компьютерная сеть сената — это около 5 тыс. терминалов, персональных компьютеров и компьютеризированных рабочих мест, расположенных в 100 офисах сенаторов, комитетах, конторах сенаторов в штатах (все они подключены к единой компьютерной сети сената). Доступ к базам данных обеспечивается в первую очередь информационной программой LEGIS. Она содержит сведения о законопроектах и резолюциях, внесенных в конгрессе с 1975 г. (с указанием времени внесения, авторов, мнения соответствующих комитетов и действий по проектам, дается анализ их содержания). Имеются сведения об акциях администрации, затрагивавших прерогативы конгресса (с середины 70-х годов), о президентских назначениях (с 1978 г.), которые должны быть утверждены сенатом. LEGIS информирует о процедурах комитетов, содержании международных соглашений, голосованиях (с 1984 г.), о других аспектах деятельности сената.

Хорошо продуманная индексация позволяет быстро находить нужный материал. С терминалов в сенате через его главный компьютерный центр можно мгновенно выйти на базы данных Библиотеки конгресса. Есть выход и на сеть информационного поиска министерства юстиции (JURIS). Взаимное пополнение и согласование баз данных между службами сената, палаты представителей и Библиотеки конгресса осуществляются аппаратом ежедневно.

В дальнейшем предусматривается расширить свободный выход комитетов и сенаторов к возможно большему числу вне-конгрессовских баз данных, в том числе и на коммерческой основе. Предполагаемая стоимость разработки и внедрения новой программы — 1,4 млн. долл., ее вступление в действие намечено на текущий год.

Бюро автоматизации делопроизводства сената имеет 123 мини-компьютерные системы (по несколько десятков компьютеризированных рабочих мест каждая), оно также подключено к главному компьютерному центру сената. Составление и размножение практически всех документов компьютеризированы. В рамках бюро служба управления перепиской сената выполняет функции электронной почты, осуществляя автоматическую обработку, сортировку и передачу по назначению корреспонденции, включая личную. Практически полностью вытеснены традиционные формы делопроизводства, что дало и повышение эффективности работы, и экономию средств. Проводится работа по созданию «местных» компьютерных сетей и в комитетах: разработаны программы, помогающие осуществлять размножение материалов, контролировать расходование финансов, составлять расписание работы, согласованное с работой других органов конгресса. Количество же компьютеризированных рабочих мест только в рамках бюро насчитывает от 30 (в комитете по регламенту и административным вопросам) до 200 (в комитете по труду и людским ресурсам). В качестве оптимального варианта решено иметь в каждом офисе сената 25—50 соответственно оснащенных рабочих мест

Вспомогательные системы политического анализа сената помогают осуществлять анализ средней сложности законодательных программ и проектов, прежде всего по бюджетным вопросам. Они обеспечивают сенат аналитическими материалами в текстовой, графической и иной форме, пополняют данными компьютерный центр, осуществляют по заказу сенаторов и комитетов аналитические изыскания. Службы имеют выход на коммерческие информационные системы эконометрического моделирования. На кооперационной основе сенат, палата представителей, Исследовательская служба конгресса, Бюджетное управление конгресса, Главное контрольно-финансовое управление пользуются услугами таких корпораций, как «Дейта рисосиз», «Уортон иконометрик форкастинг ассошиейтс» и др. Все комитеты, а также сенаторы (и от партийного большинства, и от меньшинства) имеют свободный доступ к службам политического анализа и в результате выступают полноправными участниками законотворчества, независимыми от администрации.

Служба бюджетного анализа с 1984 г. снабжается (по компьютерным каналам, что ликвидирует такое промежуточное звено, как бюрократия) финансовыми денными федерального и местного уровня и беспрепятственно предоставляет их по запросам законодателям. Группа статистического анализа систематизирует социально-экономическую информацию, составляя сводные базы данных, проводя оценки прогнозов и анализ экономических индикаторов.

Нелишне отметить и то, что даже повседневная административная и хозяйственная деятельность сената (как и конгресса в целом) полностью компьютеризирована, вплоть до электронного контроля за парковкой автомашин.

Компьютерное и информационное обеспечение палаты представителей

Централизованная компьютерная сеть палаты представителей насчитывает более 7 тыс. пользователей, эксплуатирующих 3,5—4 тыс. электронных и компьютерных устройств. Они имеют выход на главные компьютеры палаты независимо от того, находятся ли первые в Вашингтоне или в избирательных округах конгрессменов.

В палате действует Информационная сеть палаты представителей (ИСПП), позволяющая через персональные терминалы выходить на различные информационные источники: кабельную сеть новостей агентства Ассошиэйтед Пресс через выход, снабженный программой автоматизированного поиска по ключевым словам; к услугам конгрессменов база данных, аналогичная базе данных LEGIS в сенате, правительственная статистика (начиная с уровня отдельного городка и кончая страной в целом): информация о ВНП, безработице и т. д. ИСПП позволяет координировать распорядок работы палаты с распорядком конгресса в целом. Специальная программа автоматически отслеживает интересующую конгрессмена информацию (законодательную, запросы избирателей, итоги голосования и т. д.). ИСПП может быть использована и в качестве электронного секретаря конгрессмена. В 1988 г. ИСПП содержала 30 специализированных баз данных. Количество индивидуальных запросов по каналам этой сети достигло 2,4 тыс. в месяц. В среднем каждый месяц 413 конгрессменов хоть раз обращались к ИСПП.

Семь централизованных компьютерных программ в палате осуществляют информационное обеспечение законодательного процесса и оптимизируют организацию рабочего времени конгрессменов: программа поиска законодательства помогает мгновенно найти любой текст (в том числе в любой версии на стадии разработки) билля, обсуждавшегося в палате представителей начиная с 98-го конгресса, и способна автоматически отследить информацию; программа обеспечения бюджетного процесса позволяет отслеживать и анализировать все действия, связанные с бюджетными вопросами, а также снабжает необходимой информацией Бюджетное управление конгресса; с помощью эконометрического моделирования и прогнозирования получают экономическую статистику, осуществляют моделирование и прогнозирование на альтернативной основе при выработке законодательных решений, представляют в графической форме экономические данные различных коммерческих служб; программа автоматизированного обеспечения публикаций осуществляет компьютеризированное редактирование, помогает составлять тексты законопроектов,™ докладов, материалов слушаний и автоматически передает по каналам оптико-волоконной связи всю эту информацию в Бюро правительственных публикаций; электронное составление расписания формирует и публикует календари работы комитетов и палаты представителей в целом; электронная система голосования позволяет осуществлять регистрацию и поименное голосование с дисплеев в офисе, производить поиск сведений о голосовании любого законодателя по любым вопросам. Эти сведения автоматически передаются в Бюро правительственных публикаций для включения в «Конгрешнл рекорд»; программа редактирования законодательства предназначена для компьютеризированного редактирования (в соответствии с принятыми поправками) обсуждаемого законодательства и автоматического внесения принятых законов в свод законов США в компьютерных базах.

Компьютеры широко применяются и в административных делах: контролируют финансовые расходы (жалованье конгрессменам, возмещение транспортных, почтовых, телефонных и прочих расходов), ведут учет оборудования и потребностей в его ремонте или замене. Аналогичные компьютерные программы действуют и во всех постоянных комитетах палаты представителей.

Координация всей работы осуществляется через главный компьютерный центр палаты представителей, который имеет как собственные обширные базы данных, так и выходы на другие. В 1987 г. он хранил 70 млрд. единиц информации. В настоящее время центр обладает способностью поддерживать связь одновременно с 500 терминалов 1г.

Автоматизированная система делопроизводства палаты представителей примерно раз в два года проводит квалифицированную оценку электронной продукции частных фирм, на основе которой составляется список рекомендуемого конгрессменами различного электронного оборудования. Законодатели или комитет составляют на основании этого списка запрос на заинтересовавшее их оборудование. Уже более 400 офисов конгрессменов получили таким образом средства автоматизации делопроизводства и более сложные устройства.

Средства автоматизации делопроизводства в основном используются для обработки почтовой информации и связи с избирателями. Без помощи новейшей информационной технологии эффективная связь (в том числе и обратная) с избирателями была бы невозможна, а внешняя переписка — ввиду ее огромных масштабов— дезорганизовала бы работу конгресса. Ведь только в 1987 г. в палату представителей поступило около 250 млн. единиц почтовой информации, что примерно в 6 раз превышает объем начала 80-х годов.

Только в рамках службы автоматизации делопроизводства в палате представителей установлено около 1,8 тыс. микрокомпьютеров и электронных устройств.

В 1987 г. 375 офисов конгрессменов пользовались услугами электронной почты. Правда, в последнее время наметилась тенденция делегирования работы с электоратом аппарату законодателей на местах — разумеется, при соответствующем компьютерном обеспечении. В настоящее время внедряется уже новая система связи между офисами на местах и Вашингтоном (Public Data Network): ее разрешающая передаточная способность в 2 раза выше обычных каналов связи и достигает 2,4 тыс. единиц информации в секунду. И все это отнюдь не «электронные игры»: информационная технология опять-таки работает на стабилизацию и оптимизацию общественных процессов.

Вспомогательные службы

Компьютерное обеспечение обеих палат конгресса дополняется столь же мощными вспомогательными информационноаналитическими службами. Именно они в значительной мере и помогают конгрессу выступать самостоятельным генератором законодательных идей.

Обращаясь к опыту работы нашего Верховного Совета, мы, к сожалению, видим, что ему пока вряд ли по силам квалифицированно и подробно разработать собственный вариант бюджета, он может лишь отталкиваться от предложенного Советом Министров. Но при этом отсутствует квалифицированная проработка бюджетных предложений на независимой от исполнительной власти основе. В США такая проработка — в компетенции Бюджетного управления конгресса (БУК). Оно проводит финансовые оценки законопроектов, проверяет корректность представленных администрацией расчетов, контролирует все действия конгресса, затрагивающие бюджетные вопросы с точки зрения их соответствия одобренным статьям бюджета на год. Освобождая законодателей от чисто технической работы, БУК оставляет им политический выбор. Этим снижается вероятность выхода обсуждаемого законопроекта, в случае его принятия на волне политических эмоций, за пределы финансовых возможностей государства, уже зафиксированных и увязанных в бюджете на очередной финансовый год, либо заранее изыскиваются источники его финансирования.

БУК готовит аналитические материалы и прогнозы экономических тенденций, анализирует альтернативные предложения в области финансовой политики, имеющие хождение в экономических кругах и конгрессе. Только за последнее время БУК предприняло ряд исследований в области сельского хозяйства, энергетики, строительства, транспорта, медицинского обслуживания, обороны, штатного и местного самоуправления, международной экономической политики, налогообложения и т. д. Материалы БУК носят открытый характер и распространяются среди законодателей.

Для осуществления таких программ и проектов в БУК задействовано более 230 микрокомпьютеров, с которыми работают более 200 человек. Имеется выход на информационные службы палаты представителей, коммерческие банки данных (по подписке), которые оказывают информационно-аналитические услуги в эконометрическом моделировании. Предполагается напрямую связать сеть БУК со всеми федеральными органами, что позволит качественно усилить контроль конгресса за экономическими акциями правительства

Компьютеризация Главного контрольно-финансового управления (ГКУ) позволила резко поднять эффективность контроля за расходованием федеральных средств в ходе реализации принятого законодательства.

Около 5 тыс. сотрудников ГКУ, работающих в Вашингтоне и отделениях по стране, связаны между собой независимой от исполнительной власти информационно- компьютерной сетью: используется около 2,3 тыс. микрокомпьютеров, не считая более простых электронных устройств. В 1990 г. планируется оснастить ГКУ 3,5— 4 тыс. компьютеризированных рабочих мест.

Исследовательская служба конгресса — ИСК (около 850 сотрудников, специалисты в области права, экономики, политологии, естественных наук, истории, международных отношений) обеспечивает законодателей и аппарат справочными и аналитическими материалами — от биографических справок до кратко- и долгосрочных прогнозов, действуя на непартийной основе как по запросам законодателей, комитетов, сотрудников аппарата, так и по собственной инициативе.

В ИСК имеется ряд специализированных банков данных: банк библиографических цитат содержит более 425 тыс. цитат из недавних публикаций, подготовленных аппаратом ИСК, он является базовым для так называемой «системы селективного распространения информации» (по ней еженедельно клиент — законодатель или комитет — получает сводные данные о всей информации по своему профилю, выжимку из соответствующих материалов).

Можно запросить и полный текст заинтересовавшего документа. Банк данных по опросам общественного мнения дает возможность постоянно держать руку на пульсе политических настроений, оценивать те или иные акции конгресса с точки зрения электората и, таким образом, действовать с оглядкой на него. Имеется и специальный банк данных о федеральных програм-j мах и проектах, срок действия которых уже истек, а также всех докладов исполнительной власти конгрессу.

В последнее время ИСК активно использует внешние информационные банки данных, прежде всего коммерческие. Они составляют общенациональную информационную инфраструктуру США:
Data Times содержит общегосударственные и региональные официальные новости и информацию, включая полный текст различных региональных газет, информацию АП, «Уолл-стрит джорнэл», «Вашингтон пост» и др.;
DIALOG — это более 300 специализированных банков данных, включая выжимки из публикаций в сфере бизнеса, естественных и гуманитарных наук. Имеется также полный текст новостей агентства ЮПИ, материалы газет «Вашингтон пост», «Нью-Йорк тайме», «Крисчен сайенс монитор» и «Уолл-стрит джорнэл»; |
LEGI-SLATE открывает доступ к информации о всех поименных голосованиях в обеих палатах, начиная с конгресса 97-го созыва;
центральный банк данных LEXIS имеет полный текст всех законов США, решений Верховного суда, других федеральных и штатных юридических документов;
центральный банк данных NEXIS— один из самых авторитетных в стране. Содержит полный объем информации более чем из 50 источников, включая агентства АП, ЮПИ, кабельные каналы, «Вашингтон пост», «Федерал реджистер» и др.;
VU/TEXT — новая информационна» система, содержит в основном газетную информацию;
WESTLAW содержит юридическую информацию федерального и штатного уровней.

Компьютеризация Управления по оценке технологии (УОТ) также находится на высоком уровне. Независимое от исполнительной власти, УОТ играет важную роль в формировании концептуальной и информационной основы для собственных законодательных инициатив конгресса в области научно-технической политики. Цель — вооружить конгресс необходимыми для работы научно-техническими знаниями, конкретизировать политические дебаты. В последние годы УОТ чрезвычайно разрослось и в настоящее время насчитывает 220—230 сотрудников. Кроме использования собственных кадров, предусмотрено привлечение на основе контрактов специалистов со стороны. Бюджет управления в 1987 г. составил 16,5 млн. долл. Оно подразделяется на три отдела, в рамках которых осуществляется девять специализированных аналитических проектов: в области энергетики: международной безопасности и торговли; промышленности, технологии и занятости; материальных ресурсов; продовольствия и возобновляемых ресурсов; здравоохранения и людских ресурсов: информационной. компьютерной технологии и связи; океанов и окружающей среды; науки, образования и транспорта.

УОТ имеет выходы на сети информационной системы обеих палат конгресса, внешние банки информации. Планируется создать в рамках девяти проектов компьютерные подсистемы с прямым выходом на соответствующие федеральные органы власти. Это будет специально ориентированная на специфику УОТ междупартаментская информационная сеть.

В заключение следует еще раз подчеркнуть, что наличие собственных информационно-аналитических служб у конгресса США при высокой степени их компьютерного обеспечения способствует повышению его репутации как органа концептуальной разработки и формирования политики по сложным вопросам социально-экономического и международного характера. Прочная современная технологическая основа позволяет не только учитывать все многообразие параметров, воздействующих на современные общественные процессы, но и осуществлять их долгосрочное прогнозирование, моделирование и планирование. Такая технологическая основа создает качественно новые возможности для политического демократического плюрализма, для реального и действительно конструктивного сопоставления гльтернативных вариантов решений, как предлагаемых исполнительной властью, так и возникающих в процессе работы самого конгресса.

Все это делает опыт функционирования высшего законодательного органа США весьма полезным для изучения, ведь многие принципы и нормы демократии, как мы сейчас это осознаем, действительно универсальны.

Г. Г. Бовт, В. В. Качалин

Источник - "США - экономика, политика,идеология" №6 1985.

Последнее обновление 31.03.2018 год

        Антропов Петр, 2001 - 2018.   Обратная связь:   petivantropov@gmail.com