Конгресс США: практика парламентаризма

Сегодня, как никогда, актуальна задача выработки наших собственных парламентских процедур с учетом осмысления мировой практики работы представительных органов. Как показал опыт первого Съезда народных депутатов СССР, принижение и недооценка важности процедурных, технических и организационных сторон порождают серьезные сбои в темпе работы, приводят к недопустимой трате времени и сил участников, создают конфликтные ситуации, остроту которых можно было бы в значительной мере снять, имей мы развитые и глубокие традиции парламентаризма. В этом плане полезно ознакомление с деятельностью конгресса США, обладающего более чем 200-летним опытом парламентской практики.

Порядок внесения законодательных предложений

В Соединенных Штатах самые различные политические и общественные силы могут добиваться принятия нового закона, отмены или изменения старого. Правительство не составляет исключения; министерства, ведомства и сам президент весьма заинтересованы в принятии тех или иных законов и направляют конгрессу послания и предложения в их защиту. Но тут действует одно важное правило: любой законопроект должен иметь конкретного автора (авторов) из состава членов конгресса. Таким образом, формально администрация лишь поддерживает билль, внесенный тем или иным сенатором пли конгрессменом (членом палаты представителей) или их группой.

В повестке каждого дня работы конгресса (она принимается в самом начале заседания) обычно содержится отдельный пункт, специально отводящий время для выдвижения законопроектов (биллей). Конгрессмен, получив слово, кратко излагает содержание билля и передает его текст клерку (секретарю) палаты представителей. Допускается такая передача и без устного выступления. Клерк регистрирует билль и направляет в правительственную типографию. На следующее утро этот билль под регистрационным номером и с указанием фамилии автора заносится в календарь сессии палаты представителей и становится официальным документом конгресса, открытым для общественности. Спикер палаты (председательствующий) направляет его в соответствующий комитет, который и решает его дальнейшую судьбу.

Несколько иной порядок внесения законодательных предложений в сенате США. Сенатор, предлагающий свой законопроект, во время заседания должен встать с места и дождаться, пока к нему обратится председательствующий президент сената (эту функцию выполняет вице-президент США. а в его отсутствие — временный президент, избранный из числа сенаторов. Только после того как председательствующий даст ему слово, сенатор может сделать заявление, что хотел бы внести законопроект. Затем повторяется та же процедура, что и в палате представтелей: текст передается в типографию и т. д. Нужно отметить, что члены сената имеют право вносить свои законопроекты не только в специально отведенное время, но в любое время работы конгресса, однако при условии, что все без исключения сенаторы выразят на это согласие в ответ на вопрос председательствующего — без голосования. Такая процедура носит название «всеобщее согласие» (unanimous consent) и широко применяется в парламентской практике конгресса США.

Как получить слово для выступления в конгрессе

Депутат должен встать со своего места и дождаться, пока ему будет предоставлено слово. В палате представителей время дебатов традиционно распределяется поровну между представителями партий большинства и меньшинства; споров тут даже не возникает. Обычно такие выступления предельно лаконичны (минута, три, пять); иной раз они бывают п длиннее (15 минут, полчаса), но во всяком случае не выходят за рамкп часовой речи; для продления ее в палате нужна процедура «всеобщего согласия». Когда же рассматриваются поправки к законопроекту, то конгрессмены могут выступать не более пяти минут, и опять-таки время выступления может быть продлено только со «всеобщего согласия».

Укоренилась традиция не ограничивать во времени выступления сенаторов в соответствии с принципом свободы слова. Правда, выступление можно прервать, прибегнув к процедуре «всеобщего согласия», но она редко используется для ограничения дебатов. Пользуясь этим, группа сенаторов, намеревающихся провалить тот или иной законопроект, может прибегнуть к тактике «флибустьерства»: на трибуне ораторы сменяют один другого, и никто не может ни прервать их, ни прекратить беспрерывное коллективное говорение. Оно может длиться очень долго, столько, сколько пожелают заинтересованные сенаторы. Чтобы прервать «флибустьерский» захват трибуны и поставить обсуждаемый билль на голосование, выработана специальная процедура «закрытия дебатов». Необходимо, чтобы 16 сенаторов подписали па этот счет соответствующее заявление (петицию), которое должно быть поддержано голосованием трех пятых состава сената, а такое большинство любой из партий получить нелегко. Обычно «флибустьерство» заканчивается тем, что противоборствующие стороны идут на компромисс. В других случаях билль, по которому дебаты не утихают, вообще снимается с рассмотрения.

В регламенте работы конгресса предусмотрено право каждого законодателя на одноминутное выступление в начале заседания, которое может быть посвящено любому вопросу, не обязательно связанному с текущей повесткой.

Что же касается требований к выступлениям законодателей, то в конституции США специально оговаривается следующее: член конгресса не несет ни перед кем ответственности за все сказанное им в стенах Капитолия. Конституция наделила его правом абсолютной свободы слова. Но это в теории, а в реальной жизни действуют по меньшей мере два ограничения. Первое — это требования неписанпой парламентской этики, о которой будет подробнее сказано ниже. Во-вторых, вновь избранные сенаторы и конгрессмены, приступая к своим обязанностям в первый день работы конгресса нового созыва дают присягу, обязывающую их хранить верность конституции США, защищать ее. В этом смысле, разумеется, законодатели вполне ответственны.

Утверждение и смещение должностных лиц

Глава федерального правительства — президент — имеет право по собственному усмотрению, без согласования с конгрессом назначать своих помощников, членов весьма многочисленного аппарата сотрудников Белого дома. Однако важной прерогативой сената является рассмотрение и утверждение назначаемых президентом министров и их заместителей, глав правительственных ведомств (включая директоров ЦРУ и ФБР), членов Верховного суда и других федеральных судей, налоговых инспекторов, послов США, членов правления центрального банка США — Федеральной резервной системы и ряда других должностных лиц. В ходе слушаний в соответствующих комитетах сенаторы — члены этих комитетов могут задавать президентским назначенцам любые вопросы. После обсуждения в комитете вопрос об утверждении кандидатуры выносится на решение сената. Нередки случаи, когда большинством голосов сенат отклоняет кандидатуру, предложенную президентом, е Белому дому приходится выдвигать новую.

Кроме того, в практике этого высшего законодательного органа существует традиция, получившая название «учтивость к мнению сенатора». Суть ее в том, что если кто-то из сенаторов заявит о неприемлемости для него кандидатуры президентского назначенца, связанного своим происхождением или деятельностью с родным штатом этого сенатора, то сенат, как правило, согласится с позицией своего коллеги. Так что президент предпочитает заранее узнать мнение сенаторов о кандидатуре назначенца.

За палатой представителей — и только за ней — конституцией закреплено право на возбуждение процедуры импичмента, т. е. привлечения к ответственности должностного лица в правительстве с целью отстранения его от занимаемой должности. Каждый конгрессмен может выступить инициатором этой процедуры. Для того чтобы подвергнуть импичменту высокое должностное лицо, необходимо решение сначала юридического комитета палаты представителей, а затем двух третей членов обеих палат конгресса. Всего в конгрессе США более 60 раз начиналось расследование с целыо возможного применения импичмента, под его угрозой оказывались президенты и вице-президенты, налоговые инспекторы в федеральные судьи, один сенатор. Однако до суда сената дошло дело лишь в 12 случаях: в результате четверо (все — федеральные судьи) ушлп в отставку по приговору сената, а один (тоже федеральный судья) покинул свой пост сам, не дожидаясь решения сената. На еще более ранней стадии импичмента ушел в отставку президент Р. Никсон; он единственный на сегодняшний день глава исполнительной власти, покинувший свой пост из-за вмешательства законодателей.

Законодатели и политические группировки

Подавляющее большинство депутатов конгресса избираются в высший законодательный орган страны по спискам и при активной поддержке партийных машин двух ведущих партий — республиканской я демократической. Правда, были случаи, когда на выборах побеждали представители от некоторых малочисленных партий, действующих в пределах отделных штатов. Так, от штата Миннесота в сенат проходили кандидаты фермерско-рабочей партии; в 70-е годы одним из сенаторов от штата Нью-Йорк был представитель консервативной партии; дважды в истории США в сенат избирались политические деятели, баллотировавшиеся как независимые. Однако, как правило, конгресс сформирован из демократов и республиканцев, и обе партии имеют в высшем законо-дательном органе свои партийные структуры вс главе с выборными лидерами.

Эти партийные лидеры (лидер большинства и лидер меньшинства и два их заместителя-«кнута») направляют работу своих фракций, они, естественно, стремятся обеспечить дисциплину и максимальное единство членов своей фракции, особенно во время голосований. Однако у нет права обязывать своих коллег по нартии голосовать с позиций партийног руководства или, скажем, Белого дома.

Руководители фракций убеждают, уговаривают, ублажают своих членов, сулят им выгодные политические сделки, обещают влиятельные места в различных комитетах конгресса, но иа этом арсенал их средств воздействия исчерпывается. В итоге далеко не всегда результаты голосований большинства демократов расходятся с позицией большинства у республиканцев; позиции законодателей внутри партии могут, напротив, сильно разниться. Из этого следует, что фактор партийной принадлежности в политическом поведении членов конгресса отнюдь не единственный и решающий. Не менее важна общность групповых интересов; законодатели могут одновременно состоять в различных фракциях (кокусах), созданных на внепартийной основе.

Так, в разные периоды в конгрессе существовали кокусы законодателей-негров, законодателей-женщин, законодателей-новичков, ветеранов войны во Вьетнаме, законодателей от северо-восточных и средне-западных штатов, законодателей, выражающих интересы сталелитейной промышленности, и др. Все эти фракции защищают определенные интересы и объединяют как республиканцев, так и демократов.

Такое множество самых разнообразных по своим интересам и целям фракций, безусловно, ведет к весьма значительной фрагментации законодательного процесса. Вместе с тем по кардинальным вопросам государственной политики американские законодатели проявляют, как правило. двухпартийный, т. е. общий, подход. Тем самым наличие фракций в конгрессе, с одной стороны, отражает объективно существующий плюрализм социально-экономических и политических групповых интересов в американском обществе, а с другой стороны, не подрывает процесс интеграции всех этих интересов в общее русло национальной политики,

О равноправии законодателей

Формально все члены конгресса в равной степени участвуют в законодательной деятельности. Однако издавна существует узкая группа элиты, направляющая действия остальных депутатов. Ее могущество основано на системе старшинства, согласно которой ветераны конгресса, неоднократно добивавшиеся переизбрания на выборах, имеют преимущество перед недавно избранными, что с особой очевидностью проявляется при распределении наиболее влиятельных мест в комитетах, а также при выдвижении на пост руководителей конгресса. В последние десятилетия рядовые законодатели несколько ослабили систему старшинства, настояв на том, чтобы председатели комитетов палаты представителей избирались тайным голосованием партийной фракции большинства. Однако и сегодня лидеры конгресса обладают реальной властью: в частности, президент сената и спикер палаты представителей ведут заседания, определяют многие процедурные вопросы, предоставляют слово выступающим.

Тем не мепее председатели заседаний не могут самолично лишать законодателей слова или прерывать их выступления. Более того, парламентские правила предусматривают право любого законодателя, независимо от его ранга в системе старшинства, вносить протест по поводу того или иного процедурного решения председателя заседания: если протест поддерживается большинством присутствующих законодателей, решение председательствующего отменяется. И все же неумолимо действующей аксиомой поведения для новичков в конгрессе, желающих добиться успешного прохождения своих биллей, остается постоянная оглядка па лидеров палат.

Формы и способы голосования

В высшем законодательном органе США применяются различные формы опроса мнений и голосования. Вплоть до простого вопроса председательствующего к присутствующим в зале: нет возражений? Если протеста не поступает, вопрос решен и без голосования, путем уже упомянутого «всеобщего согласия». В то же время по всем важнейшим за-конопроектам и назначениям на государственные должности проводится поименное голосование, безотказно фиксируемое электронной системой подсчета голосов, установленной в конгрессе еще в 70-е годы. Голосуя, законодатели по традиции обозначают свои позиции словами «да» пли «нет». Те же из них, кто не желает публично занимать определенную позицию по обсуждаемому вопросу, просто обозначают свое присутствие во время голосования.

В ряде случаев председатель предлагает провести открытое голосование без фиксации позиции каждого законодателя. Такая процедура выявления большинства весьма распространена в конгрессе. Однако, если одна пятая присутствующих потребует, чтобы было проведено поименное голосование, председатель обязан подчиниться. Лишь в одном случае конституция США требует проведения исключительно поименного фиксированного голосования —это касается намерения конгресса отвергнуть вето, наложенное президентом на посланный ему конгрессом законопроект.

И президент сената (вице-президент США), и спикер палаты представителей, как правило, не принимают участия в голосовании. Однако в ситуации, когда число голосовавших «за» и «против» разделилось поровну, именно голос председательствующего решает исход голосования.

В практике американского конгресса тайное голосование применяется только при выборах партийными фракциями их лидеров и председателей комитетов. Во всех остальных случаях тайное голосование не проводится, что в сочетании с частым проведением фиксированного поименного голосования позволяет общественности, избирателям иметь конкретное представление о политической линии их депутатов.

Политические и общественные организации благодаря фиксированному поименному голосованию в конгрессе имеют возможность вести рейтинги (подсчеты и оценки позиций депутатов). На основании этих рейтингов во многом создается репутация каждого законодателя: один определяется как либерал, другой — как консерватор, третий — как приверженец жестких мер по охране окружающей среды, четвертый оказывается союзником деловых кругов, пятый — сторонником профсоюзов и т. д. Законодатели, как правило, сами учитывают рейтинги, этот фактор повышает их ответственность за принимаемые решения, во многом определяет их судьбу па перевыборах.

Совместительство в парламентской деятельности

Законодательная деятельность отнимает у членов конгресса много времени, что обусловлено длительностью сесеий. Каждая сессия обычно начинается 3 января и продолжается два года с перерывами на весенпие (пасхальные), летпие и рождественские каникулы. Заседания в конгрессе проходят не каждый день, по в течение одного года законодатели заседают около 300 дней. И все же некоторые из них умудряются совмещать политическую деятельность с занятием юридической практикой, другие состоят в правлениях банков и компаний в своих штатах, возглавляют семейные фирмы. Однако это совместительство носит крайне ограниченный характер. Для подавляющего большинства конгрессменов и сенаторов их деятельность — и профессия, и призвание.

Обращает на себя внимание то, что конституция США четко н недвусмысленно запрещает совместительство постов в федеральном правительстве с постами сенатора или конгрессмена. Этот конституционный запрет исходит из основополагающего в американской политической системе принципа разделения властей и прямо направлен на обеспечение независимости законодательной власти от исполнительной.

Гласность в работе

Регистрация фамилий авторов законопроектов и поименное фиксированное голосование, немедленно становящееся достоянием общественности, составляют важные элементы гласности в деятельности американского парламента. Кроме того, подавляющее большинство заседаний обеих палат конгресса открыто для публики. В залах оборудованы специальные галереи: отдельно для публики и отдельно для представителей прессы. Палата представителей первой в 1978 г. согласилась на прямую телетрансляцию своих заседаний, и ее примеру в 80-х годах последовал сенат. Эти трансляции могут видеть у себя дома все желающие, те, чьи телевизоры подключены к системе кабельного телевидения. Можно увидеть подчас и наиболее драматичные заседания комитетов палат.

Заседания, на которых, скажем, обсуждается военная политика, проходят закрыто. Некоторые американские политологи считают, что общественность США недостаточно осведомлена о многих важнейших решениях в конгрессе, принимаемых при закрытых дверях. И все же уровень гласности в работе конгресса США бесспорно весьма высокий. Об этом свидетельствует и то, что стенографические отчеты о заседаниях конгресса буквально на следующий день публикуются в официальном бюллетене «Конгрэшнл рекорд». Материалы слушаний в комитетах и комиссиях также полностью публикуются и зачастую составляют не просто тома, но серию томов. К тому же любой законодатель может провести пресс-конференцию и выступить на ней с тем илп ппым заявлением. Наконец, конгрессмены и сенаторы часто посылают в ведущие газеты письма и статьи с изложением собственных позиций, и газеты, как правило, охотно публикуют их. Однако у членов конгресса нет никаких специально оговоренных прав на выступление по радио, телевидению или в газетах, поскольку все средства массовой информации в США находятся в частных руках и сами владельцы решают, какие именно материалы давать в эфир или печатать. Попятно, однако, что законодатели постоянно находятся в центре внимания американской ирессы.

Парламентская этика, порядок смещения и замены законодателей

Атмосфера демократического обсуждения поставленных вопросов, авторитет конгресса и его членов требуют уважительного отношения за-конодателей друг к другу. Формы обращения и стиль выступлений здесь давно отработаны. Так, начиная свое выступление, член конгресса прежде всего благодарит председателя заседания за предоставленное ему слово. Если с его выступлении упоминаются другие законодатели, оратор называет их почтительно, не забыв добавить титул (сенатор или конгрессмен такой-то). Хотя часто дискуссии остры и законодатели занимают противоположные позиции, они, как правило, сохраняют вежливость тона и обращаются друг к другу как коллеги.

Нормы парламентского поведения не всеми выдерживаются полностью, кто-то теряет выдержку, допускает грубые выпады, оскорбитель-ные выражения, обвинения в адрес коллег. Подобные действия квалифицируются как недопустимое нарушение парламентской этики и встречают отпор со стороны большинства законодателей.

Высокая политическая культура предполагает и уважение права каждого выступающего на свободное изложение своей позиции в пределам отведенного ему регламентом времени. В практике американского конгресса отсутствует такое недемократическое явление, как «захлопывание» выступления парламентария, прерывание его возгласами с мест. В ходе заседаний не допускаются выкрики с галереи для публики. Если председатель считает нужным, он отдает распоряжение вывести с галереи нарушителей установленных правил.

Парламентская этика предполагает и ежегодное предоставление каждым законодателем подробного финансового отчета. В последние десятилетия эти правила ужесточились: законодатель ныне не имеет права зарабатывать более 26 тыс. долл. сверх своего жалованья члена конгресса, а также иметь деловые интересы в тех сферах частного предпринимательства, которые соприкасаются с его законодательной деятельностью. Кроме того, необходимо указывать в финансовых отчетах все источники доходов, будь то стоимость недвижимости, акции, гонорары от выступлений, подарки от организаций и отдельпых лиц. Для рассмотрения вопросов о соблюдении парламентской этика и в сенате, и в палате представителей создапы специальные комитеты.

По конституции США каждая палата имеет право наказать любого своего члена «за поведение, нарушающее порядок», и большинством в две трети голосов исключить его из палаты. Но это крайняя мера, она почти не применялась в конгрессе. Еще одна мера наказания — вынесение большинством законодателей «порицания» тому или иному члену конгресса. Но и это применяется нечасто: за последние два века лишь около 30 конгрессменов н 10 сенаторов были подвергнуты порицанию своих коллег. Порицание выносится главным образом за финансовые злоупотребления, коррупцию, оскорбительные высказывания и нападки на своих коллег и лидеров конгресса. Осужденные конгрессом законодатели, как правило, сами подают в отставку или терпят поражение на ближайших выборах.

Члены конгресса фактически не пмеют депутатской неприкосновенности и могут быть привлечены к судебной ответственности за нарушение закона наравне со всеми другими гражданами Соединенных Штатов. Были случаи, когда в отношении их выносились судебные приговоры. В США отсутствует и практика отзыва члена конгресса избирателями. В случае смерти сенатора или ухода его в отставку губернатор данного штата назначает на вакантное место временного преемника — на срок до очередных выборов. В аналогичной ситуации с конгрессменом в его избирательном округе проводятся внеочередные выборы.

Условия работы законодателей

Все члены конгресса получают из госбюджета жалованье. Оно одинаково для депутатов обеих салат. Это жалованье постоянно растет: в 1975 г. оно составляло -12.5 тыс. долл., в 1978 г.— 57.5 тыс., в 1989 г.— 89,5 тыс. долл. в год. Эта сумма соответствует доходам верхних слоев так называемого «среднего класса». Добавим, что примерно треть членов нынешнего состава сената — миллионеры. В то же время среди законодателей немало и тех, для кого жалованье практически единственный источник дохода.

Помимо этого всем членам конгресса выплачивается дотация на такие служебные расходы, как оплата аппарата помощников, почнтовые отправления, поездки в свой избирательный округ, расходы на мебилировку и техническое оборудование служебного помещения. Эта государственная дотация в большинстве случаев не покрывает служебных расходов законодателя, и ему приходится доплачивать из собственного кармана.

Законодателям положены также льготные условия страхования жизии. В их распоряжении — расположенные на территории конгресса плавательный бассейн, спортивный зал и сауна. В зданиях конгресса размещены пункты первой помощи. и оснащенные всем необходимым медицинские отделения. Члены конгресса пользуются специально предназначенными для них столовыми и кафетериями, парикмахерской, почтовым отделением, кассой по продаже транспортных билетов. Одни законодатели снимают в Вашингтоне дома, другие в периоды сессий конгресса живут в комфортабельных гостиницах. Служебные машины выделяются только для лидеров конгресса. Все остальные законодатели пользуются собственными автомобилями, но на них установлены специальные номера, и они могут парковаться в любом месте на территории конгресса. Одним словом, время законодателей берегут, хлопочут об их здоровье.

Каждому члену конгресса положены отдельный кабинет с приемной и помещения для административного аппарата. В аппарате сенатора обычно занято 20 — 30 человек; кто-то находится в избирательном округе, поддерживает связь с избирателями, другие работают в Вашингтоне. В личный аппарат законодателя, возглавляемый его главным административным помощником, входят советники по законодательству, помощники по связям с прессой, секретари, машинистки.

Аппарат подготавливает проекты речей и законов, обрабатывает корреспонденцию, анализирует текущую политическую ситуацию. Поскольку законодатели одновременно состоят членами нескольких комитетов и подкомитетов, они часто посылают вместо себя помощников, которые докладывают о ходе обсуждений. Без такой помощи хорошо подготовленных «команд» члены конгресса были бы не в состоянии не только участвовать в чрезвычайно сложном и интенсивном потоке современного законодательства, по даже как-то реагировать на сотни законопроектов и резолюций, вносимых ежегодно на рассмотрение конгресса. В кабинетах законодателей установлены компьютеры, выдающие информацию о рассматриваемых биллях, и мониторы, позволяющие следить за ходом дебатов в зале заседаний.

Законодатели опираются также иа мощную информационно-аналитическую систему, созданную при конгрессе. Главным «интеллектуальным банком» этой системы служит Библиотека конгресса, созданная по решению и на средства конгресса еще в 1800 г., ныне — одна из крупнейших библиотек мира. Она прежде всего предназначена для обслуживания законодателей и аппарата конгресса, но открыта для всех. По запросам членов конгресса и их помощников выдается любая информация. Здесь же собраны все правовые акты, принятые в США. При библиотеке создапа Исследовательская служба конгресса — крупный научный центр, разрабатывающий рекомендации в различных сферах государственной политики.

В самом конгрессе действуют информационно-аналитические службы — Главное контрольно-финансовое и Бюджетное управления. Эти подразделения прорабатывают, все детали бюджетной политики и оценивают финансовые стороны правительственных программ. Кроме того, при каждой из палат функционируют группы юридических консультантов. Эти высококвалифицированные эксперты самым непосредственным образом участвуют в подготовке законопроектов.

Каждый комитет в сенате и палате представителей также имеет сотрудников с большим законодательным опытом, оказывающих помощь депутатам — членам комитетов.

Наконец, имеется 8,5 тыс. работников технического обслуживания. Общая же численность служащих, занятых в конгрессе, составляет в настоящее время более 30 тыс. человек, а размеры выделяемых государством ассигнований на деятельность конгресса достигли 2 млрд. долл. в год.

Таковы нынешние людские, интеллектуальные, финансовые ресурсы и затраты, мобилизованные на обеспечение функционирования высшего законодательного органа Соединенных Штатов.

Н. А. Сахаров

Сахаров Николаи Анатольевич, кандидат исторических наук, старший научный сотрудник ИСКАН.

Источник - "Зарубежное военное обозрение" №8 1989.

Последнее обновление 25.12.2015 год