Роль комитетов в конгрессе

 

Роль комитетов в конгрессе

 

Свыше 200 лет назад, создавая свой вариант парламента, американские законодатели внедрили в политическую практику немало нового. Так, одним из краеугольных камней американского парламентаризма стала система «миниатюрных легислатур» — работах органов конгресса, его комитетов.

На первых сессиях конгресса законодатели вносили свои предложения соответственно в сенат или палату представителей, а последние отправляли их на детальную проработку в специально создаваемые группы, которые возникали, как грибы после дождя. Так, в 1793—1795 гг. было сформировано около 350 временных специализированных комитетов для решения конкретпых вопросов. В 1800 г. в палате представителен существовало только шесть постоянных комитетов.

Лишь после 1815 г. сенат и вслед за ним палата представителей создали более устойчивую систему постоянных комитетов, которая во многих чертах сохранилась до наших дней (см. Примечание 1). Отметим, кстати, что первыми были созданы комитеты по процедурам: их роль в жизни парламента всегда огромпа.

Постоянные комитеты оказались юридически лучше экипированы, чем временные, сняли проблему частых выборов, перевыборов и назначений и, что важно политически, позволили парламентариям сразу упрочить свои позиции в соперничестве с президентом за влияние на процесс законотворчества. Развитие организационной структуры конгресса шло и но линии создания более мелких подразделений — подкомитетов. Рабочие органы изменили характер законодательного процесса: ораторская, митинговая сумятица пленарных дебатов на ранней стадии работы конгресса уступила место всеобъемлющему и глубокому обсуждению рекомендаций специализированных комитетов; лидеры партийных фракций стали разделять власть с их председателями; благодаря надзору комитетов за деятельностью исполнительных ведомств члены конгресса называли их «глазами, ушами, руками и, частенько, мозгами» Капитолия. По словам американского политолога Р. Дэвидсона, «на Капитолийском холме центральное меето в политическом процессе занимают комитеты и подкомитеты. Это политические нервные окончания, хранители информации, сито для альтернатив, творцы законодательных деталей». Не случайно американскую парламентскую систему не раз называли в прошлом «правлением комитетов».

История формирования и развития системы комитетов в Капитолии отражает общие закономерности обретения парламентом институциональной зрелости.

Законотворчество в системе комитетов

Деятельность высшего законодательного органа, политически направляемая партийными фракциями демократов и республиканцев, осуществляется специализированными рабочими органами конгресса — комитетами и подкомитетами. Именно здесь обсуждают и разрабатывают тексты законопроектов (о порядке рассмотрения законопроекта см. Примечание 2).

Это самый мощпый фильтр, стоящий па пути законодательных предложений. Например, из 3740 закопопредложений, внесенных в 1988 г., комитеты вернули на обсуждение палат 1013, из которых лишь 280 обрели силу закона. Большинство законодателей традиционно «доверяют» комитетам. Это означает, что зачастую, если один или два члена конгресса, обычно решающие существенные вопросы внутри комитета, отвергают законопроект, он терпит поражение, во всяком случае на данной сессии конгресса. Комитет может «похоронить» законопроект, отказавшись рассмотреть его, предложив изменяющие суть дела поправки или же затянув его рассмотрение проволочками.

Комитеты анализируют законопроекты и составляют по ним квалифицированные мнения, которые представляются пленарным заседаниям палат. Без комитетов законодательное собрание из 100 сенаторов и 440 членов палаты представителей (включая пять делегатов с совещательным голосом) никак не смогло бы в наши дни справляться ежегодно с 7—10 тыс. биллей и резолюций. Ведь им ежегодно приходится принимать давно превысивший триллион долларов федеральный бюджет, решать бесконечный поток противоречивых проблем.

В компетенцию комитетов входят поддержание контактов с соответствующими органами федерального правительства, вопросы о президентских назначениях на должности, одобрение договоров и исполнительных соглашений, контроль за деятельностью исполнительных ведомств, консультации с их представителями и частными лицами и организациями, проведение слушаний по проблемам, входящим в их компетенцию, издание рекомендаций.

Юрисдикция комитетов определяется законами, прецедентами и правилами работы палат, которые включают свыше 220 предметных классификаций для палаты представителей и около 200 — для сената. Например, согласно правилу XXV, комитет сената по делам вооруженных сил рассматривает 10 основпых сфер: аэронавтика и деятельность в космосе, связанная с военными системами; общие вопросы обороны; деятельность военных ведомств; работа администрации зопы Панамского капала; военные НИОКР; использование ядерной энергии в целях национальной безопаспости; морские ресурсы нефти, за исключением расположенных на Аляске; жалованье, продвижение по службе, отставка и другие права и привилегии военнослужащих; система набора в вооруженные силы; стратегические материалы, необходимые для обороны. Юрисдикция сенатского комитета по иностраппым делам включает 19 вопросов, в том числе: использование земли и зданий посольств и зарубежных представительств США; границы США; дипломатическая служба; экономическая, военная, техническая и гуманитарная помохць иностранным государствам; зарубежные займы; международная деятельность Американского Красного Креста; международные аспекты ядерной энергетики; международное право; Международный валютный фонд и другие организации; вмешательство в дела других государств и объявление войны; защита экономических интересов США за рубежом; океаны и международные экологические и научные проблемы; отношения США с иностранными государствами; договоры и исполнительные соглашения; ООН и связанные с ней организации.

Следует учесть, что по объективным причинам юрисдикции различных комитетов во многом пересекаются. Это имеет свои плюсы и минусы. С одной стороны, законодатели расширяют круг своих знаний, исключается монополия той или иной узкой группы, более полно учитываются внешние факторы, поощряется соперничество между комитетами. Например, в 1977 г. вопросом о дерегулировании торговли (уменьшение правительственного контроля) занимался подкомитет сенатского юридического комитета во главе с Э. Кеннеди. В итоге комитет основной юрисдикции, по торговле, разработал новый законопроект гораздо быстрее, чем предполагал вначале. С другой стороны, конкуренция грозит перерасти в межкомитетские баталии. Когда Э. Кеннеди, уже в качестве председателя юридического комитета, объявил о намерении выдвинуть законопроект о дерегулировании автотранспортной промышленности, председатель комитета по торговле Г. Кэннон запротестовал, заявив о «вторжении в чужую юрисдикцию». «Что же будет дальше? — вопрошал Кэннон,— Не захочет ли сенатор Кеннеди забрать акт о слиянии банков у комитета по банкам или исключить политические действия из арсенала комитета по регламенту?»

Комитетам принадлежит право изменять или вносить дополнения в любой законопроект, в том числе и в тот, который исходит от президента. Главное, они практически не зависят в своей деятельности от палаты, так как, скорее, именно комитеты решают судьбу законопроектов.

Порядок рассмотрения законопроектов

Каждодневный регламент комитетов устанавливается постоянными правилами и особым калепдарем, который содержит номера и названия присланных на рассмотрение вопросов, указания, кем эти вопросы были внесены, дату отсылки в комитет, перечень предпринимаемых комитетом действий. Однако фактически председатели комитетов придерживаются программы, составляемой ими совместно с партийным руководством палаты. Каждый комитет устанавливает определенные дни своих заседаний, важнейшие постоянные комитеты сената и палаты представителей собираются еженедельно.

Председатель комитета по своей инициативе или по просьбе инициатора законопроекта может Отправить его для более детальной проработки в один нз подкомитетов. Если законопроект важен или носпт спорный характер, то комитет устанавливает дату публичных слушаний, объявляемую в вестнике «Конгрешнл рекорд» и газетах. Заинтересоваппым лицам и учреждениям рассылаются приглашения. Об объеме работы на слушаниях можно судить хотя бы на примере комитета палаты представителей по ассигнованиям, который в 1979—1980 гг. провел 720 дней слушаний с участием 10 215 докладчиков, опубликовал 2225 томов слушаний, составивших 202 767 страниц.

Процедура Слушаний, как правило, традиционна: докладчики зачитывают подготовленные выступления; каждый член комитета в рамках ограниченного времени задает вопросы; иногда заслушивают с целью экономии времени сразу несколько человек — по принципу «круглого стола».

Судьба обсуждаемого вопроса решается при участии лишь членов комитета. Раньше такие заседания были закрытыми: с 1975 г. закрытое заседание допустимо лишь в случае, если за это («по соображениям национальной безопасности» или «во имя защиты личных прав граждан») специально проголосуют члены комитета па своем открытом заседании. Продолжительность закрытых заседаний по одному вопросу не должна превышать 14 дней.

Комитет может представить письменный доклад о предложенном законопроекте палате с поправками к тексту или без них, может сразу отклонить его или «положить под сукно», т. е. отсрочить его рассмотрение на неопределенное время. В двух последних случаях комитет не обязан информировать о своем решении сенат или палату представителей.

Письменный доклад, направляемый палате, составляется председателем комитета или ею членами по указанию председателя. Доклад отражает мнение большинства и содержит информацию о всех акциях, предпринятых комитетом в связи с данным вопросом, обоснование внесенных поправок, выдержки из действующего законодательства, затрагиваемого поправками, и т. д. Каждый доклад имеет соответствующий номер. Если член комитета желает выразить свое особое мнение или группа законодателей хочет представить отдельный доклад меньшинства, они могут сделать это только с разрешения палаты, которое, впрочем, обычно нетрудно получить.

Если комитет необоснованно долго не представляет доклад, любой член конгресса может внести в палату предложение о лишении комитета права дальнейшего рассмотрения законопроекта. Когда большинство законодателей одобрят это предложение, законопроект без доклада комитета поступает прямо на рассмотрение палаты. Правда, подобная процедура применяется довольно редко, дабы не подрывать авторитет «миниатюрных легислатур». Но, например, законы о гражданских правах 1964—1965 гг. удалось принять именно таким способом, в обход юридического комитета сената, где господствовали южаие-демократы.

Типы комитетов

В конгрессе США существуют постоянные, специальные, объединенные, согласительные комитеты и комитеты всей палаты. Ведущую роль в деятельности конгресса играют постоянные и специальные комитеты. Они создаются в обеих палатах и специализируются в конкретных сферах государственного управления. В сенате насчитывается 16 постоянных и 4 специальных комитета, в палате представителей их соответственно 22 и 5 (см. Примечание 1).

Постоянные комитеты существуют многие годы, причем правила палат требуют, чтобы почти каждый законопроект (за исключением рассматриваемых в специальных комитетах) проходил через один из постоянных комитетов. Практически это означает, что именно залы заседаний комитетов становятся могилой для большинства вносимых законопроектов (о численном соотношений принятых и отвергнутых биллей уже говорилось: только 280 из 3740 внесенных в 4988 г. стали законами). В то же время, с точки зрения процедуры комитеты просто определяют, какие законопредложения заслуживают обсуждения и принятия пленумами палат. Так или нначе, лишь один из 7—10 (данные за разные годы) весенных законопроектов проходит комитеты и вновь рассматривается палатами.

Численный состав комитетов определяется постоянными правилами палат на основе договоренности между партийными фракциями. В последние годы к самым многочисленным относились комитеты по ассигнованиям (сенатский и палаты представителей — соответственно 29 и 57 человек), а к малочисленным — комитеты ио делам ветеранов и по делам округа Колумбия (12 и 11 человек).

Сложнее выглядит проблема соотношения партийных групп в комитетах. Ни в конституции США, ни в правилах палат нет никаких указаний на этот счет. Казалось бы, при подборе кандидатур можно исходить нз общего соотношения партийных сил. Такого подхода в целом и старается придерживаться руководство сената. Это отразилось, например, в компромиссном решении республиканской фракции после завоевания большинства в сенате в 1980 г. увеличить численный состав комитетов, дабы не лишать демократов занимаемых ими мест. Однако в палате представителей, где с 1955 г. утвердилось господство демократов, они, как правило, открыто нарушают пропорциональность, особенно в важнейших комитетах. Например, хотя в 1980 г. республиканцы были избраны на 44% мест в палате представителей, спикер по настоянию демократической фракции большинства отвел меньшинству только 40% мест в комитетах по ассигнованиям и бюджетном, 34% в комитете но доходам и расходам и 31 % в комитете по процедурным вопросам. Жалобы республиканцев на «проявления тирании большинства» ничего не изменили.

Почти все постоянные комитеты создают подкомитеты, которые в рамках компетенции комитета занимаются более узким кругом вопросов. Именно в подкомитетах разрабатываются тексты законопредложений, которые затем рассматриваются в комитете (лишь последний имеет право вносить законопроект на окончательное обсуждение) и на пленуме палаты. Подкомитеты, кстати, проводят приблизительно в 2 раза больше заседаний, чем комитеты. В последние годы (1987—1988) в сенате насчитывалось 98 подкомитетов, а в палате представителей — 160.

В комитет палаты представителей по иностранным делам в 1989 г. г.ходили, например, восемь подкомитетов: по контролю над вооружениями, по международной безопасности и науке; по делам Европы и Ближнего Востока; по правам человека и международным организациям; ио делам Азии и Тихого Океана; по делам Африки; по делам Западного полушария; по международной экономической политике и торговле; но международным операциям. Специальные комитеты учреждаются временно для выполнения определенной задачи (расследовательской или исследовательской), но на практике многие из них действуют в течение нескольких сессий конгресса и по полномочиям и методам работы мало отличаются от постоянных комитетов.

Объединенные комитеты обеих палат подготовкой законопредложений не занимаются, их цель состоит в координации позиций палат. (В этом плане они похожи на временные согласительные комитеты, которые создаются для урегулирования разногласий между палатами и выработки текста законопроекта в едипой редакции.) Назначения в объединенные комитеты производятся каждой из палат отдельно, однако контроль обе палаты осуществляют совместно; место председателя такого комитета поочередно занимают сенатор и член палаты представителей, соблюдая ротацию.

Особую роль играет комитет всей палаты — по существу палата полного состава, выступающая в качестве комитета. Подобный комитет формируется, точнее, объявляется для упрощения и ускорения законодательных процедур. В палате представителей его образуют 100 или более присутствующих законодателей (чем их меньше, тем легче собирается кворум); ведет заседания не спикер, а назначенный председатель. В сенате такого рода комитет собирается для рассмотрения международных договоров, в палате представителей — прежде всего для обсуждения фипансовых вопросов.

Если законопроект принимается в палатах в разных редакциях, для урегулирования разногласий и выработки единого текста созывается согласительный комитет. Решение о передаче законопроекта на согласование принимается только единогласно. Число и кандидатуры сенатских представителей в комитете фактически устанавливаются лидером большинства и председателем постоянного комитета, который занимался рассмотрением данного вопроса, а затем утверждаются председателем сената. Обычно при назначении представителей в согласительный комитет правило старшинства (стаж пребывания в палате или постоянном комитете) не соблюдается.

Палаты часто вырабатывают инструкции для своих делегатов; те, впрочем, не обязаны строго следовать им. Члены согласительного комитета открыто нарушают правила регламента, запрещающего изменять пункты законопроекта, по которым позиции палат совпадают, а также добавлять новые положения. Нередко согласительный комитет составляет новый законопроект, который п по форме, и по содержанию разительно отличается от двух первоначальных.

Заседания согласительного комитета вплоть до ноября 1975 г. были секретными. Гласности предавались лишь официальный доклад и мотивированное решение комитета по обсуждаемому вопросу. В 1975 г. законодатели постановили, что отныне заседания согласительных комитетов могут быть закрытыми лишь в случае, если большинство членов комитета «от любой палаты по любой причине» сочтут это необходимым на своем открытом заседании. Подобная «реформа» привела к тому, что члены согласительных комитетов стали проводить «частные закрытые встречи» для доработки законопроектов.

Из каждой палаты в согласительный комитет назначается от двух до десяти представителей, причем пропорциональность не соблюдается ввиду того, что голосование среди сенаторов и членов палаты представителей происходит раздельно. Таким образом, согласительный комитет фактически состоит из двух органов, в каждом из которых все вопросы решаются большинством голосов. Доклад комитета подписывают члены конгресса, составившие большинство. Представители меньшинства в отличие от процедуры, существующей в постоянном комитете, не имеют права предлагать доклад, отражающий их мнение. Окончательный текст законопроекта изменить нельзя. Он может быть либо отклонен обеими палатами, либо принят. В первом случае законопроект вновь отсылается в согласительный комитет старого или нового состава для внесения изменений, либо считается полностью отвергнутым, причем для обоснования такого решения требуется принятие совпадающей резолюции обеими палатами.

Назначения в комитеты

Кто же направляет и использует силу комитетов? В первую очередь председатели постоянных комитетов, назначаемые фракцией большинства. Именно к ним обращено самое пристальное внимание, когда речь заходит о том, кто же руководит Капитолием. Действительно, полномочия председателя постоянного комитета велики. Он определяет, круг вопросов, которыми занимается комитет, порядок рассмотрения законопроектов и проведения слушаний, составляет доклад по каждому законопроекту и обычно руководит дебатами по биллю в палате; контролирует наем и распределение служащих аппарата среди членов комитета; создает или распускает подкомитеты, утверждает перечень их нрав и обязанностей, состав и бюджет; назначает членов согласительных комитетов; в большинстве случаев именно председатель решает, кто из законодателей, по крайней мере от его партии, отправится в чрезвычайно важные для завоевания популярности зарубежные поездки.

Власть председателя, как и лидера партийного меньшинства в комитете (ведущего законодателя от меньшинства) зависит, разумеется, не только от формальных правомочий (финансовых, кадровых и т. п.), но и от политических факторов (соотношения партийных мандатов, степени единства фракций, идеологической ориентации большинства, личного стиля председателя, отношений с партийной иерархией, президентом п его аппаратом). Существует своего рода табель о рангах для комитетов, как официальная, так и неофициальная. В зависимости от нее производится распределение депутатов по комитетам. Вопрос о назначении в тот или иной комитет решается партийными группами, рекомендации которых утверждаются на пленарных заседаниях палат.

С 70-х годов характер власти председателей комитетов изменяется. Многие из них еще сохраняют манеры диктаторов, но уже не обладают деспотической властью. Эти перемены во многом связаны с увеличением роли подкомитетов, участие которых в законодательной работе конгресса становится весомее. Статистика показывает, что каждый сенатор входит приблизительно в три постоянных комитета и семь подкомитетов, а члеп палаты представителей — соответственно в два и четыре. Типична ситуация, когда законодатель должен одновременно присутствовать на заседаниях трех-четырех подкомитетов. Поэтому зачастую фактически председатель подкомитета, а не всего комитета принимает решение по законопроектам, которые затем легко проходят через комитет, где редко кто читает полный текст документов, и почти автоматически одобряются на общем заседании палаты. Система подкомитетов открывает простор для закулисных сделок, повышая одновременно роль «законодателей- экспертов».

Демократы разделяют комитеты палаты представителей на три категории: важнейшие (по ассигнованиям, по доходам и расходам и комитет правил); основные (по сельскому хозяйству, по делам вооруженных сил, по банковскому делу, финансам и проблемам городов, по образованию, по иностранным делам, по энергетике, юридический, по общественным работам и транспорту) и неосновные (их 11). Демократ, входящий в один из важнейших комитетов, не может быть членом другого; членам комитета по доходам и расходам в силу его специфики разрешено работать также в бюджетном комитете. Каждому демократу гарантируется лишь одно место в важнейшем или основном комитете, никто не может входить более чем в один основной и один неосновной или более чем в два неосновных комитета. Каждому отводится не более пяти назначений в подкомитеты; наконец, каждый может возглавлять лишь один комитет и не более одного подкомитета в этом комитете.

Правила назначения в комитеты палаты представителей республиканцев менее жестки: не возбраняется быть членом нескольких подкомитетов одновременно, можно сочетать обязанности ведущего республиканца, т. е. возглавлять партийную фракцию в одном комитете, с работой в другом.

Комитеты сената разделяются на две категории — основные (их 12: по сельскому хозяйству, по ассигнованиям, но делам вооруженных сил, по банковскому делу, жилищному строительству и проблемам городов, по торговле, по энергетике, но вопросам окружающей среды, финансовый. по иностранным делам, но правительственным вопросам, но труду и юридический) и второстепенные, к которым относятся три постоянных комитета и все объединенные и специальные. По «правилу Джонсона», действующему с 1953 г., все демократы должны получить но одному назначению в основные комитеты, прежде чем кто-либо получит второе такое назначение. Каждый демократ или республиканец может получить место в двух основных и одном второстепенном комитете, не должен входить более чем в три подкомитета одного основного комитета и в два подкомитета второстепенного комитета. По соглашению между лидерами большинства и меньшинства допустимо изменять размеры комитетов.

Разумеется, все эти критерии учитывают реальное влияние и престиж комитетов, однако ситуация может и измениться. Так, юридический комитет — в свое время один из самых престижных в палате представителей — после 1974 г. потерял свою притягательность. В пассив стали записывать то, что в распоряжении комитета мало средств; будучи в его составе, сложно собирать свой избирательный фонд. Председатель комитета П. Родино писал, что у комитета «нет денег для распределения. Нет дотаций. Нет займов. Нет кредитов. Нет субсидии... Социальные проблемы (аборты, молитвы в школах, перевозки школьников для поддержания расового баланса, контроль над огнестрельным оружием, смертная казнь), которые должен решать комитет, настолько остры, что занятая однажды ошибочная позиция или ошибочное голосование может завершиться поражением на выборах».

Неформальными критериями, на основе которых законодатели сама добиваются назначения в комитеты, обычно считаются предвыборные соображения, интересы штата, региона или округа, партийные и идейно- политические мотивы. Для руководства важны и традиции: С. Нанн, настаивая в прошлом на своем назначении в комитет по делам вооруженных сил, обосновывал свою позицию не только концентрацией военных объектов в родном штате Джорджия, но и опытом своего родственника К. Унисона, долгое время возглавлявшего комитет палаты представителей по делам вооруженных сил. Иногда при назначениях в престижный комитет учитывают пол законодателей.

Плюсы и минусы «миниатюрных легислатур»

«Комитетская структура конгресса — одновременно источник и силы конгресса, и слабости»,— заметил бывший член палаты представителей Боб Экхардт (Техас). И действительно, с одной стороны, комитеты позволяют конгрессу анализировать постоянно растущий комплекс сложных законодательных проблем. С другой — фрагментация власти в комитетах и подкомитетах создает своего рода внутрипарламентскую ведомственную чересполосицу, затрудняя координацию и выработку единого подхода.

Так или иначе, но именно комитеты косвенно определяют повестку дня палат, подготавливая доклады по законопроектам. Обойти комитеты чрезвычайно трудно, хотя для этого и существуют соответствующие процедуры

Комитеты обычно действуют независимо друг от друга.

В. А. САВЕЛЬЕВ
Савельев Владимир Аркадьевич, доктор исторических паук, старший научный сотрудник ИСКАН.

Источник - "США -эпи" №12 1989.

Последнее обновление 21.04.2018 год

        Антропов Петр, 2001 - 2018.   Обратная связь:   petivantropov@gmail.com