Прежде всего штаты косвенно контролируют выдвижение и избрание всех сенаторов США, т. е. состав одной из палат конгресса. (До 1913 г. сенаторы вообще избирались легислатурами — законодательными собраниями штатов) Наряду с этим голос партийной организации штата нередко оказывается решающим и при избрании членов палаты представителей.

Во-вторых, известно, что основные буржуазные партии страны представляют по существу объединение партийных организаций штатов. Последние имеют в своем распоряжении больше ресурсов (финансы, кадры), чем национальные комитеты республиканской и демократической партий. В пределах штатов также распределяется значительно больше «теплых» чиновничьих мест, чем на общенациональном уровне, что усиливает возможности партийного влияния. Партия, утратившая опору, в штатах, обречена на исчезновение, тогда как потеря позиций в Вашингтоне, будь то Белый дом или большинство в палатах конгресса, означает лишь временное ослабление роли партии в центральном государственном механизме.

В-третьих, партийные организации штатов через первичные выборы зачастую определяют фигуру того политика, которого правящие круги считают подходящим кандидатом на пост президента.

Наконец, штаты традиционно считаются своеобразными «экспериментальными лабораториями» американской политики. Именно в таких штатах, как Калифорния, Флорида. Колорадо, Вашингтон и Коннектикут, в 70—80-е годы выявлялись новые социальные тенденции.

Легислатуры в политической системе США

Именно на уровне легислатур штатов происходит первоначальная наладка государственной машины, во многом методом проб и ошибок, с учетом тех важных перемен, которые происходят в американском обществе в последние десятилетия. Эго и уменьшение доли американского населения, занятого в сельском хозяйстве, с 20% в 1940 г. до менее 5% сегодня. Это и переход большинства американцев к городской жизни — свыше четырех пятых населения живет теперь в городах и пригородах, а более половины — в городах с числом жителей свыше 50 тыс. человек. Это и одновременный отток населения в пригороды, влекущий за собой перемены в налогообложении. Это и стремительный рост городов и промышленности в прошлом сельских южных штатов с изменением их роли в национальной политике. Учитываются также растущий уровень образования американцев, более активное включение женщин в производственную и политическую сферу, выход телевидения на первое место среди средств массовой информации, активизация некоммерческих групп давления (в защиту потребителей, по охране окружающей среды, за реформы в правительственном аппарате и т. п.).

Многие, казалось бы «провинциальные» явления, возникшие в штатах, нередко перерастают в общенациональные. Достаточно вспомнить, например, что прямые выборы сенаторов были введены первоначально в отдельных штатах задолго до принятия соответствующей 17-й поправки к конституции Соединенных Штатов; аналогичным образом штат Вайоминг выступил пионером в вопросе о предоставлении права голоса женщинам, что позднее воплотилось в 19-й поправке. Многие организационные и идеологические схемы были принесены в Белый дом экс-губернаторами штатов: Дж. Картером из Джорджии и Р. Рейганом из Калифорнии.

Легислатуры штатов — традиционный плацдарм политической карьеры в США. Так, из 50 губернаторов в 1979 г. почти три пятых в прошлом были законодателями штатов; из 74 членов палаты представителей, избранных впервые в 1980 г., 33 ранее входили в состав легислатур штатов. Ф. Фаренкопф, председатель Национального комитета республиканской партии, заявил в 1985 г.: «Легислатуры штатов служат плодородной почвой, на которой мы выращиваем отличных республиканских кандидатов на посты губернаторов, в палату представителей и сенат США».

В последние два десятилетия усиливается роль законодательных собраний штатов в политическом процессе. Прежде всего легислатуры активизировали надзор и контроль за деятельностью исполнительных органов штатов. Этому в немалой мере способствовала модернизация законодательных процедур — отмена ряда конституционных ограничений, увеличение жалованья законодателей и времени работы (удлинение сессий, больший объем работы комитетов), расширение вспомогательного аппарата легислатур (от числа профессиональных служащих до внедрения новейшей информационно-аналитической техники). Больше внимания уделяется легислатурами реализации федеральных программ, связанных с целевым перераспределением ассигнований. В последние годы до 40% доходной части бюджетов штатов составляет федеральная помощь. С каждым годом увеличивается число штатов, которые, по данным Национальной конференции легислатур, могут эффективно контролировать и перераспределять эти средства.

Принципиальное значение в связи с этим приобрело решение Верховного суда Пенсильвании по делу Shapp v. Sloan, в котором подтверждалась конституционность права легислатуры распоряжаться всеми средствами штата независимо от источиика их поступления.

Какой круг проблем рассматривается в легислатурах? Согласно опросу, проведенному в середине 70-х годов среди 1256 законодателей штатов, к важнейшим политическим проблемам своих легислатур они относили: финансы, налогообложение, образование, управление, бизнес, выборы, землепользование, трудовые отношения, судопроизводство, здравоохранение, охрану окружающей среды и т. д. По оценке Р. Лэма, губернатора Колорадо, в начале 80-х годов для его штата таковыми были образование, охрана чистоты водоемов и рек, состояние автомобильных дорог.

О проблемах, которые стоят сегодня перед легислатурами штатов, свидетельствует начало работы сессий 1990 г. Генеральная ассамблея штата Мэриленд (188 сенаторов и членов палаты представителей) 10 января внесла в повестку дня следующие вопросы: перемены в налогообложении, борьба с наркоманией, защита окружающей среды, финансовая помощь крупнейшему городу штата Балтимору, выделение средств округам на финансирование школьных программ, введение ограничений на получение должностными лицами средств от «комитетов политических действий», отношение властей штата к проблеме абортов.

Легислатуре Вирджинии за 10 недель сессии предстоит рассмотреть и принять двухлетний бюджет штата, превышающий 20 млрд. долл.; она рассмотрит вопросы облегчения налогового бремени для владельцев недвижимости, предложения об улучшении медицинской помощи малоимущим, пожилым и детям из семей с одним родителем, программы профессиональной подготовки и др. Нетрудно заметить, что по традиции легислатуры занимаются прежде всего социальными и финансовыми вопросами. Оценки работы законодателей Общепризнанных критериев, которые позволили бы взвесить действенность или актуальность законов, долю участия в их принятии исполнительной или законодательной власти, меру воздействия на легислатуры избирателей ИЛИ лоббистов, нет. Есть, правда, такой, пусть субъективный, но все же краснорочивый показатель, как оценки самих членов легислатур. Опрос 632 законодателей в семи штатах показал, что выше всего — на «отлично» или «хорошо» — они оценивают свою работу с избирателями (от 64 до 92% опрошенных) и законотворчество, формирование политики (от 41 до 78%). И наконец, на последнее место члены легислатур поставили свою деятельность по контролю за проведением в жизнь законов — от 15 до 32%. Примечательно, что лишь незначительная часть законодателей выразила удовлетворение эффективностью легислатур по надзору за исполнительной властью, в борьбе с расточительностью и коррупцией бюрократии.

Сопоставление дееспособности различных легислатур свидетельствует что она выше там, где более продолжительные или неограниченные по времени сессии, невелика численность парламентариев и ограничено количество комитетов, где существует высококвалифицированный аппарат служащих, расширены финансовые полномочия по контролю над бюрократией, гласность законодательных процедур, высокое жалованье законодателей. Важную роль играет также улучшение информационно-технического обслуживания (ЭВМ к началу 80-х годов использовались более чем в 40 легислатурах для подготовки текстов биллей и внесения изменений в законодательство, не говоря о поиске информации или электронном голосовании). С точки зрения потенциальных возможностей (что может и не совпадать с реальной эффективностью), в 70-е годы выше всех котировались легислатуры Калифорнии, Нью-Йорка, Иллинойса, Флориды, Висконсина, Айовы, Гавайев, Мичигана, Небраски, Миннесоты, которые как раз отвечали большинству указанных критериев. В пятую, последнюю десятку легислатур, по, так сказать, «законодательной оснащенности», входили преимущественно представители Юга. Как правило, самые профессиональные, эффективные легислатуры меньше уповают на федеральную помощь штатам, тщательнее «просеивают» законопроекты, принимая меньшую долю вносимых биллей, тратят относительно большую часть средств на социальное обеспечение и образование.

Капитолии и губернаторы

Роль законодательных собраний в политической жизни штатов определяется многими факторами. Один из важнейших — характер отношений с главой исполнительной власти штата, губернатором, поскольку именно от него в первую очередь зависит проведение законов в жизнь. Типология отношений Капитолиев и губернаторов 50 штатов — сложное дело, если учесть пестроту и многообразие социальных, партийных, субъективных особенностей во всех уголках страны. Тем не менее в США принято говорить об «игре с нулевым результатом»: чем больше власть губернатора, тем меньше власть легислатуры.

Многое обусловлено формальными, конституционно-правовыми полномочиями губернатора. Полнота его власти определяется правом разрабатывать бюджет, назначать служащих, налагать вето на законопроекты, зависит от продолжительности пребывания в должности; важную роль играют традиции, экономическое развитие штата, социальная структура населения. Именно на основе этих показателей американские ученые разработали «индекс формальных полномочий» губернатора, согласно которому самыми обширными полномочиями обладают губернаторы Нью-Йорка, Иллинойса, Пенсильвании, Нью-Джерси, Гавайев, Миннесоты, а наименьшими обладают губернаторы Алабамы, Арканзаса, Флориды, Техаса.

Более точно определить пределы власти губернатора и легислатуры в отдельных штатах позволяет рассмотрение эффективности действий губернатора в законодательном процессе — «проходимость» бюджета, доля принимаемых легислатурой предложений губернатора, процент отклоняемых вето. Анализ показывает, что губернатор и исполнительные ведомства играют более важную роль в бюджетном процессе, чем законодатели. В большинстве штатов (исключая Миссисипи, Южную Каролину и Техас) бюджет составляется аппаратом губернатора, в некоторых штатах легислатуры могут внести ограниченные изменения в бюджет (только уменьшить его, как в Мэриленде и Западной Вирджинии, или увеличить лишь тремя пятыми голосов, как в Небраске), причем губернаторы 42 штатов обладают правом вето по отношению к отдельным статьям бюджетных законопроектов. Поэтому не удивляют данные известного американского политолога И. Шаркански, который проанализировал положение дел в 19 штатах: исполнительные ведомства запросили увеличить бюджет в среднем на 24%. по губернаторы снизили в своих рекомендациях эту цифру до 14%; легислатуры, как правило, одобряли бюджеты, близкие к рекомендациям губернаторов, хотя вариации составляли от 8%-ного сокращения до 19%-ного увеличения.

По мнению авторитетных специалистов Национальной конференции легислатур штатов У. Паунда и К. Таббесинга, в последние годы легислатуры в целом гораздо активнее участвуют в разработке бюджетов. Как заметила в разговорах с автором руководитель отдела по связям с законодательным собранием в управлении губернатора Колорадо Д. Баттерфилд, «нередко законодатели получают бюджетные предложения губернатора лишь для того, чтобы отправить их на полку и сразу же приняться за разработку своих собственных».

По данным американских специалистов, в среднем легислатуры поддерживают семь-воеемь из десяти рекомендаций губернатора. Однако в некоторых штатах (Нью-Гэмпшпр, Мэн, Аризона) успехи исполнительной власти гораздо скромнее. К примеру, за полвека легислатура Аризоны одобрила в виде законов лишь 23% предложений губернатора

Анализ применения вето помогает раскрыть механизм взаимоотношений губернатора и легислатуры. Правом вето обладают губернаторы 49 штатов — исключение представляет только Северная Каролина. Многие губернаторы, подобно президенту США, способны использовать «карманное вето» — молчаливое отклонение законопроекта отказом подписать его накануне завершения сессии легислатуры. Свыше 80% губернаторов могут использовать вето выборочно против отдельных положений законопроектов об ассигнованиях.

В легислатурах штатов от половины до трех четвертей всех вето было зарегистрировано в XX в. В зависимости от штата значительно изменяется доля ветированных биллей. Так, в Нью-Йорке с 1926 по 1951 г. вето затронуло 26% принятых палатами законопроектов, в 13 южных штатах с 1937 по 1947 г.—3,5% законопроектов, внесенных в легислатуры. В 44 легислатурах в 1923 г. вето применялось губернаторами против 7% принятых биллей, в 1937 г.—против 6,7%, в 1947 г.— против 5%, в 1973—1974 гг.—против 4,7%. В 1975—1976 гг. интенсивность использования вето была следующей: в Неваде — ни одного, в Монтане, Миннесоте. Миссисипи — 0,2—0,3% всех законопроектов, в Алабаме, Аризоне, Массачусетсе — 1 %, для большинства штатов — от 2 до 10%. Чаще всего вето применяли губернаторы Иллинойса (18%) и Нью-Йорка (17%). Приблизительно в половине законодательных собраний губернаторы регулярно используют «карманное вето».

Для принятия законопроекта вопреки вето при повторном голосовании требуется собрать либо простое большинство голосов -(в пяти штатах), либо квалифицированное большинство — две трети избранных или присутствующих законодателей (в большинстве штатов), либо три пятых (шесть штатов), или даже три четверти общего состава легислатуры (Аляска). Поэтому в 1973—1974 гг. легислатуры смогли отклонить лишь 5,1 % всех вето.

Кстати, широкие рамки конфликта и согласия в американской государственной системе, видимо, должны показать нашим политикам, что блокирование отдельных решений главы исполнительного ведомства — это не трагедия, не провал, не хаос, а лишь управленческий сигнал о необходимости поиска иного решения. Легислатура способна отклонять все вето губернатора — и тем не менее это не означает, что он стал полптическим трупом. Обусловлено это тем, что американский политический плюрализм предусматривает конфликт как норму, а не аномалию политических отношений между государственными органами, в данном случае между легислатурой и губернатором.

12 В штатах вето не обязательно бывает продиктовано политическими расхождениями между главой исполнительной власти и законодателями, что обычно в федеральных учреждениях. Губернатор нередко прибегает к вето, если, например, один билль дублирует другой, если законопроекты неопределенны и трудноосуществимы или приняты с техническими погрешностями.

Если попытаться обобщить количественно весьма пеструю картину, выясняется, что в XX в. губернаторы использовали вето против каждого 20-го законопроекта, а легислатуры в среднем отклоняли одно вето из 20. Таким образом, политическая статистика не свидетельствует в пользу общего вывода о преобладании исполнительных органов во всех штатах. По образному выражению У. Паунда, взаимоотношения губернаторов и легислатур «подобны двум наждачным бумагам, которые трут друг о друга с разной силой. И вариации здесь возможны самые различные». Но одно несомненно: законодательные собрания штатов — это отнюдь не безголосые, бессильные придатки или покорные слуги исполнительной власти в лице губернатора и подчиненного ему аппарата. Зто действенные, рабочие органы государственного управления, которые не столько мешают исполнительной власти, сколько выгодно дополняют ее механизм.

Важный штрих — настроения большинства американцев. В 1979 г. в ответ на вопрос, «какие органы власти больше учитывают интересы граждан», 42% опрошенных ответили, что легислатуры, в 40% — губернаторы. Любопытно, что роль легислатур чуть выше оценили жители восточных и западных штатов, тогда как Юг и Средний Запад высказались в пользу губернаторов.

Большинство американцев сравнительно трезво подходят к оценке эффективности работы властей штатов: так, на «отлично» и «хорошо» деятельность легислатур и губернаторов оценили лишь 31 и 44%: негативные оценки составили соответственно 61 и 51%. В последнем случае преимущество в глазах американцев исполнительной власти объясняется большей оперативностью губернатора в подходе к острым проблемам, единством и централизованностыо исполнительной власти, а также более пристальным освещением фигуры губернатора средствами массовой информации.

Как складываются отношения губернаторов и легислатур? Чаще всего кризисные ситуации ведут к увеличению влияния губернаторов. При этом наибольших успехов добиваются, как правило, те главы исполнительной власти штатов, которые не просто опираются на ширные конституционно-правовые полномочия, а стараются найти компромиссы с законодателями. Губернаторы действительно пользуются значительным влиянием в капитолиях, но тем не менее редко могут заранее гарантировать достижение определенных целей, воплощенных в законодательстве.

Механизм контроля исполнительных ведомств легислатурами

Основными рычагами контроля легислатур над губернаторами являются надзор за исполнением законов и нормами, создаваемыми администрацией штатов; процедуры ревизии и отчетности; контроль над кадровой политикой (отбор служащих, назначение, увольнение); контроль над ассигнованиями.

До недавних пор считалось, что легислатуры крайне неэффективно осуществляют надзор за бюрократическим аппаратом. К примеру, в 1971 г. Конференция граждан по легислатурам штатов заявила, что лишь калифорнийское законодательное собрание обладает надлежащим для этого арсеналом полномочий. В это же время Дж. Питтенджер, помощник губернатора Пенсильвании по законодательным вопросам и бывший законодатель, отметил: «Если бы я оценивал деятельность легислатуры, то поставил бы ей оценку «хорошо» за работу с избирателями, «удовлетворительно» — за качество законопроектов и «плохо» — за законодательный надзор».

В обобщенном виде подобные настроения нашли отражение в ре-зультатах опроса руководителей исполнительных ведомств штатов за два десятилетия в. Отвечая на вопрос, кто обладает большим Контролем за их работой, в 1964 г. они указали (в %): губернатор — 33, легислатура — 44, равный контроль — 23; в 1974 г. эти цифры изменились соответственно на 47, 26 и 26%. Из этого следует по меньшей мере два вывода. Во-первых, в 60—70-е годы свыше половины ведомств контролировались легислатурами в большей степени или наравне с губернаторами. Во-вторых, этот контроль характеризуется переменчивостью (в середине 70-х годов он несколько снизился по сравнению с предыдущим десятилетием, но с конца 70-х наметилась тенденция к увеличению).

На вторую половину 70-х годов приходится создание специальных законодательных комитетов по надзору за нормотворчеством администрации в 34 штатах, причем в некоторых из ни у подобные предложения попали под вето губернатора. В это же время наблюдалось бурное распространение в штатах ревизионных служб, подчиненных легислатурам: главные ревизоры более чем в 40 штатах избираются законодательным собранием, а не назначаются губернатором. Наряду с этим контроль над исполнительными ведомствами увеличился за счет процедур оценки деятельности департаментов и эффективности программ.

Важным нововведением последних лет стала процедура прекращения деятельности административных ведомств — «sunset»: через установленное законом время агентство прекращает работу, если легислатура новым законом не возобновит его полномочий, опять-таки на строго определенный период — от четырех до десяти лет. До 1978 г. подобная процедура практиковалась лишь в Алабаме и Колорадо, однако на рубеже 70-х и 80-х годов уже 24 штата одобрили соответствующие законы, вводящие для легислатур механизм принудительного регулярного надзора за деятельностью бюрократии. В семи штатах под действие новой процедуры попадают все исполнительные агентства, в 14 — в основном регулятивные, в трех — преимущественно вновь создаваемые ведомства.

Власть губернаторов в рамках административного аппарата ограничивается также тем, что многие должностные лица (в разных штатах по-разному) не назначаются губернатором, а избираются (секретарь штата, казначей, генеральный атторней), или же назначения губернатора подлежат утверждению легислатурой (руководители налогового управления, информационной службы, подразделений по сельскому хозяйству и т. д.).

Ослабляет позиции губернатора также то, что, например, в 14 штатах предусмотрена процедура его досрочного отзыва по инициативе от 12 до 40% избирателей в случае поддержки подобного предложения простым большинством голосов. Более того, во всех штатах, кроме Орегона, губернатора можно отстранить от должности в порядке импичмента. Правда, с 1840-х по 1950-е годы таким образом сместили всего четырех губернаторов. Это тем не менее подтверждает: полномочие существует не только на бумаге.

Исполнительная и законодательная власти иногда оказываются под контролем разных партий — образуется так называемое «разделенное правление», которое приводит к значительному возрастанию роли легислатуры.

«Разделенное правление» — отнюдь не редкость в штатах. Например, в 1970 г. оно существовало в 19 из 37 (исключая 11 южных штатов, которые считались тогда однопартийными, а также Миннесоту и Небраску, где Капитолии именовались «непартийными»). В результате выборов 1988 г. свыше половины всех губернаторов (13 — в одной из палат и 18 — в обеих) столкнулось с оппозиционным партийным большинством в законодательном собрании. «Разделенное правление» демонстрирует приспособленность политической системы к различным конфликтующим центрам власти.

Легислатуры штатов и конгресс

Хотя между законодательными собраниями федерации и штатов есть много общего, имеются и существенные различия. И дело не только в количественных параметрах, будь то численность аппарата служащих или размеры бюджетов. Как раз в количественном выражении по ряду показателей легислатуры превосходят конгресс США. К примеру, в 70-е годы конгресс принял 3359 законов, а легислатура Нью-Йорка 9780. В конгрессе 97-го созыва (1981—1982 гг.) было внесено 15 тыс. законопроектов и принято в итоге лишь 500 законов, тогда как во всех штатах — соответственно 250 тыс. и 50 тыс.

Важно другое. Именно в штатах и во многом через легислатуры с 60-х годов были введены в практику государственного управления меры, которые знаменовали своеобразную модернизацию многих устаревших институтов. В легислатуры пришло новое поколение политиков, возросла дисциплинированность фракций, были ослаблены конституционные ограничения (увеличены продолжительность сессий, размер жалованья законодателей, численность служащих, возросла информационно-техническая оснащенность легислатур). По сравнению с федеральным конгрессом проблема представительства выглядит несколько иначе для законодателей штатов. Большинство живет и работает в своих округах, которые меньше по размерам, по населенности и, главное, гораздо однороднее по своим характеристикам, нежели округа или штаты членов конгресса США.

19 Такого рода конфликты смотрятся как трагедия лишь в рамках моноцентрической, монопольной структуры власти, каковой была наша партийно-политическая система, где любой вызов партийному (читай: государственному) центру воспринимался как угроза самим ее основам. При переходе к полицентрической системе координат оказывается, что управляемость, эффективность, стабильность и прочие атрибуты нормально функционирующего механизма вполне обеспечиваются в условиях политического плюрализма и многопартийности.

В отличие от федерального конгресса почти все легислатуры не допускают дефицита бюджетов штатов. Так, в 1978 финансовом году только Пенсильвания имела несбалансированный бюджет. И хотя на рубеже 70-х и 80-х годов финансовое положение штатов ухудшилось, тем не менее все они, за исключением Коннектикута и Вермонта, по закону обязаны не допускать бюджетных дефицитов.

Понятно, власть легислатур не может быть равной хотя бы в силу различий между штатами. Единые подходы вообще опасны упрощениями и искажениями, если учесть, напрттмер, что при формально-юридическом равенстве в составе федерации на восемь штатов приходится около половины населения страны, или что штаты Арканзас и Вайоминг получают федеральную помощь в расчете на душу населения в 4—6 раз больше, чем Техас и Флорида, а в четырех штатах федеральному правительству принадлежит от 63,7 до 87,1% земель.

Однако, несмотря на эти исторические, экономические, политические и прочие различия, история Соединенных Штатов свидетельствует, что им удалось решить политико-управленческую проблему «децентрализации в действии». Не случайно, например, после гражданской войны 1861—1865 гг. вопрос об отделении штатов по существу не стоял. А возникавшие в ходе строительства государства расовые, этнические, национальные, территориальные и другие проблемы решались отнюдь не только из Вашингтона, а на всех уровнях власти, в том числе и на уровне легислатур всех 50 штатов.

В. А. Савельев

Савельев Владимир Аркадьевич, доктор исторических влук, старший научный сотрудник ИСКАН.

Источник - "США - экономика, политика, идеология." №5 1990.

Последнее обновление 02.04.2016 год